El proceso legislativo – General
- Antes de pasar a los argumentos sobre las fallas en el proceso de promulgación de la Ley del Fondo Arnona, mencionaré el punto de partida: cuando llegamos a aprobar los procedimientos legislativos de la Knesset bajo la categoría de revisión judicial, "debemos abordar el trabajo con prisa y compasión, con moderación, con respeto"; al mismo tiempo, "al mismo tiempo, debemos estar atentos, para que la Knesset no se convierta en una primicia que está siendo pisoteada en las ruedas del gobierno" (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 10042/16 Kwantinsky v. Knesset of Israel, Párrafo 34 de mi sentencia (6 de agosto de 2017) (en adelante: el caso Quantinsky)).
- De hecho, hay tensión entre las consideraciones contradictorias en la agenda. Por un lado, la amplia autoridad otorgada a la Knesset en todos los asuntos relacionados con la determinación de sus procedimientos de trabajo (véase: sección 19 de la Ley Fundamental: La Knesset) y, en consecuencia, también el deber de respetar sus decisiones y su discreción independiente en estos asuntos (el caso Kwantinsky, párrafo 43 de la opinión del juez Mazuz), enseñan que la práctica general es que el tribunal retire sus manos de interferir en el trabajo interno de la Knesset. Esto incluye los procedimientos legislativos. "El trabajo de la Cámara de Representantes es un asunto interno de la Cámara de Representantes, que pertenece en términos de separación de poderes al propio poder legislativo, que también tiene las herramientas para el autoexamen y el autoexamen de sus propias decisiones. Por lo tanto, es apropiado que el poder judicial respete los asuntos internos del órgano legislativo y no interfiera en ellos" (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 652/81 Sarid v. Speaker of the Knesset, Corte suprema Israel 36 (2) 197, 202-203 (1982)). Las palabras allí no se dijeron sobre el proceso legislativo en particular, pero la lógica subyacente se aplicó más tarde a los procedimientos legislativos, e incluso más intensamente. Véase, por ejemplo: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 4885/03 La Organización de Criadores de Aves de Corral en Israel Cooperative Agricultural Association Ltd. v. Gobierno de Israel, Corte Suprema Israel 59(2) 14, 40-41 (2004) (en adelante: el caso de los criadores de aves de corral)).
- Por otro lado, el estricto apego a la separación de poderes entre la Knesset y el gobierno; la preservación del estado de derecho; la mejora del proceso democrático y del producto legislativo; el fortalecimiento de la legitimidad de la ley a los ojos del público; todo esto y más enfatiza la necesidad de ejercer una revisión judicial -aunque sea muy cautelosa y mesurada- sobre el proceso legislativo (véase, por ejemplo: el caso Kwantinsky, párrafos 36-39 de la sentencia; AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 5131/03 Litzman v. Speaker of the Knesset, Corte Suprema Israel 59(1) 577, 585-588 (2004) (en adelante: el caso Litzman); AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 4927/06 La Asociación Médica contra el Fiscal General, la opinión del juez Rubinstein (25 de septiembre de 2007) (en adelante: el caso de la Asociación Médica)). Esto es aún más cierto en el sistema parlamentario de gobierno en Israel, en el que el poder ejecutivo tiene la mayoría de los miembros del poder legislativo; Como resultado, el gobierno generalmente "controla" la Knesset en la práctica. En esta situación, es cada vez más importante supervisar la integridad del proceso legislativo; Y si es así, estamos tratando con un proceso legislativo "regular", más aún cuando estamos tratando con un proceso legislativo "excepcional" como la Ley de Arreglos. En ese momento, la necesidad de la demarcación de las fronteras y la protección de la separación de poderes era evidente en el nivel de las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo" (Kwantinsky, apartado 39 de mi sentencia; véase y compárese: The Poultry Breeders Case, pp. 36-37, 81-82). En este sentido, es importante enfatizar que la revisión judicial de tal manera no es "confrontativa" con la Knesset, sino que se lleva a cabo "con el fin de fortalecerla y protegerla del desprecio por su trabajo vital, importante y necesario en el régimen israelí" ( The Medical Association, párrafo 5 de la opinión del juez Rubinstein).
- El punto de equilibrio entre las consideraciones contradictorias radica en la determinación de que no todos los defectos del proceso legislativo conducirán a la intervención del tribunal, sino sólo un defecto que va a la raíz del proceso, uno que encarna "una violación grave y significativa de los principios básicos del proceso legislativo en nuestro régimen parlamentario y constitucional" (El caso Poultry Breeders, p. 42; énfasis añadido – v. ; ver también: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 8238/96 Abu Arar v. Ministro del Interior, Corte Suprema Israel 52 (4) 26, 35 (1998)); Estos principios incluyen "el principio de decisión mayoritaria; el principio de igualdad formal (según el cual "un voto para todos" de los miembros de la Knesset); el principio de publicidad; el principio de participación (según el cual todo miembro de la Knesset tiene derecho a participar en el proceso legislativo)" (Poultry Breeders, p. 43; véase también: caso Litzman, p. 588; para más información sobre el principio de participación, véase Kwantinsky, apartados 51 y 81).
- Mi colega se explayó extensamente sobre el proceso legislativo, con sus diversos defectos, sobre los cuales la Knesset, en esencia, no está en desacuerdo. Con respecto a los argumentos relativos a la violación del principio de participación, estoy de acuerdo con mi colega en que, incluso si fuera posible –quizás incluso apropiado– llevar a cabo un procedimiento más profundo, estamos lejos de una violación «grave y sustancial» del principio de participación, que puede justificar la intervención debido a un defecto en el proceso legislativo. Aunque es difícil negar que estamos ante un proceso legislativo apresurado, especialmente en lo que respecta a la importancia y complejidad del proyecto de ley, teniendo en cuenta el número y la calidad de las reuniones celebradas por el Comité de Finanzas sobre el proyecto de ley, así como los ajustes realizados en algunas de las secciones de la ley (ver los detalles en el párrafo 137 de la opinión de mi colega), soy de la opinión de que no es posible aceptar el argumento de que los miembros de la Knesset no pudieron "llevar a cabo un proceso de pensamiento para formular una posición informada" ( Kwantinsky, Párrafo 79). Por lo tanto, estos argumentos deben rechazarse.
El proceso legislativo – La Ley de Arreglos
- Otro tema en el que se centraron las partes, con respecto al proceso legislativo, fue la inclusión de la Ley del Fondo Arnona en la Ley de Arreglos. Como señaló mi colega, en una revisión exhaustiva, más de una o dos veces este Tribunal discutió la lógica subyacente al uso de la Ley de Arreglos, pero también las dificultades que surgen como resultado de su uso. A pesar de todas estas dificultades, que no deben tomarse a la ligera en absoluto, la jurisprudencia sostuvo que el mero uso de este mecanismo no equivale, en sí mismo, a una violación grave y significativa de los principios básicos del proceso legislativo, de modo que justificaría la invalidación de una ley. "La revisión judicial del proceso legislativo debe ser sustantiva y se centrará en examinar los asuntos en cuanto al fondo, es decir, si ha habido un defecto que viole grave y sustancialmente los principios básicos del proceso legislativo. Esta conclusión se basa en la percepción de que, aunque desde el principio hubiera sido mejor seguir el 'camino del rey' del mecanismo legislativo 'regular', en retrospectiva, no hay justificación para la intervención judicial en el proceso legislativo siempre que se preserven los principios básicos que subyacen a este proceso" (caso Kantinsky, párr. 84).
- Junto a lo anterior, a lo largo de los años, la jurisprudencia ha hecho declaraciones que pretenden garantizar que el gobierno no "abuse" del mecanismo de la Ley de Arreglos. Mientras tanto, se señaló, entre otras cosas, que la Ley de Acuerdos debería vincularse solo a cuestiones que tengan una conexión directa y sustancial con el logro de los objetivos presupuestarios (caso Kquantinsky, párr. 85; ver también, y comparar: Tal Golan, "The Democratic Deficit of the Arrangements Law and the Erosion of the Israeli Welfare State", Mishpat Ve-Mishmal 11 247, 273 (2008); David Nahmias y Eran Klein, "The Arrangements Law: Between Economics and Politics" Instituto de Democracia de Israel – Documento de política 17, 51-52 (1999)); que existe una dificultad para vincular una ley que es esencialmente no económica a la Ley de Arreglos, que, en virtud de ser un pasaje complementario del presupuesto estatal, se supone que se ocupa de asuntos económicos (véase, por ejemplo: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 7557/13 El Instituto de Contadores Públicos Certificados en Israel v. Knesset, párr. 10 (12 de mayo de 2014)); y que dadas las características del proceso de promulgación de la Ley de Arreglos, debe evitarse su uso con el fin de realizar cambios estructurales en la economía y la sociedad, y para aprobar reformas sobre las que existe una fuerte controversia pública (véase, por ejemplo: el Caso de los Criadores de Aves de Corral, p. 33; AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 4394/23 Shachar v. Knesset of Israel, párrafo 3 de la opinión del presidente interino Vogelman (17 de marzo de 2024) (en adelante: el caso Shachar)).
- Lo que estas afirmaciones tienen en común es el principio básico, según el cual la Ley de Disposiciones no debe utilizarse con el fin de evitar un escrutinio parlamentario adecuado, o para la aprobación de legislación controvertida, que el gobierno encontraría difícil de aprobar en un proceso legislativo regular; es decir, un uso que se desvíe del propósito básico de este mecanismo (véase, por ejemplo, el Caso de los Criadores de Aves de Corral, p. 33). El principio mencionado se basa en una combinación del concepto básico de que "las decisiones sustantivas relativas a la política de un Estado y las necesidades de una sociedad deben ser adoptadas por los representantes elegidos por el pueblo" (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 3267/97 Rubinstein c. Ministro de Defensa, Corte suprema Israel 52(5) 481, 508 (1997); véase también ibíd., pág. 511); y el entendimiento de que el procedimiento en el que se promulgó la Ley de Arreglos crea -no por casualidad- un mecanismo que no es óptimo, por decir lo menos, para la realización de este concepto fundamental.
- Como señaló mi colega, estas cuestiones, que este Tribunal ha señalado a lo largo de los años, incluso se expresaron, entre otras cosas, en la carta del Asesor Jurídico de la Knesset al Fiscal General sobre el tema de extraer lecciones del proceso de promulgación del presupuesto y las Leyes de Disposiciones para los años 2021-2022 (3 de enero de 2022). De hecho, como se desprende de la secuencia de acontecimientos relacionados con el proyecto de ley objeto de las peticiones, así como de la posición del Knesset en las peticiones en cuestión, el Asesor Jurídico del Knesset adoptó, por regla general, los principios antes mencionados, a una parte adicional y, en consecuencia, asesora a los miembros del Knesset sobre cuestiones relacionadas con los procedimientos legislativos (véase también la descripción que aparece en el caso Shahar, párrafo 6 de la opinión del Presidente interino Vogelman).
- Sin embargo, los comentarios antes mencionados del tribunal, así como del asesor legal de la Knesset, aún no se han convertido en principios vinculantes en el proceso legislativo. En este contexto, se ha enfatizado, más de una vez, que "el papel de proteger el estatus de la Knesset de los mecanismos legislativos que permiten la invasión de sus fronteras por parte del poder ejecutivo está ante todo en manos de la propia Knesset" (Poultry Breeders, p. 57); Esto se basa, en primer lugar, en las disposiciones de la sección 19 dela Ley Fundamental: La Knesset: "La Knesset determinará sus procedimientos de trabajo". Tampoco es superfluo señalar en este contexto que en el caso Shahar, el Asesor Jurídico de la Knesset sugirió que el tribunal estableciera directrices vinculantes sobre cuestiones que no deberían incluirse en el Proyecto de Ley de Arreglos, pero esta propuesta fue rechazada, al tiempo que aclaró que "el camino es [...] regulando los procedimientos legislativos por medio de las Regulaciones de la Knesset, y no mediante una aplicación anticipada a esta Corte" (párrafo 26 de la sentencia del juez Mintz (énfasis en el original); ver y comparar lo que se afirma en el párrafo 7 de la opinión del presidente interino Fogelman).
- De hecho, a la luz de las disposiciones de la sección 19 de la Ley Básica: La Knesset, la decisión de establecer reglas que regularán el tipo de proyectos de ley que pueden incluirse en la Ley de Arreglos, así como la decisión sobre el contenido de esas reglas, es un asunto que debe responder la legislatura (por supuesto, esto no niega la posibilidad de que el gobierno regule y limite el uso de la Ley de Arreglos). Sin embargo, al mismo tiempo, me gustaría subrayar, con una visión de futuro, que, lamentablemente, para Didi, es realmente importante establecer tales normas. La falta de regulación de las "reglas del juego" conduce, por principio y por practicidad, a una multitud de conflictos; a múltiples posibilidades de explotar la ambigüedad, a favor de utilizar un arreglo que es inapropiado para su propósito; Y en consecuencia, a la conducta ineficaz por parte de todos los jugadores. Esto está bien en general, en el nivel de la teoría jurídica, y en particular cuando la esencia del "juego" conduce a un choque estructural entre los diversos actores; En este caso, entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. A la vista de la norma mencionada, y teniendo en cuenta la importancia democrática -cuyo valor es difícil de exagerar- de que la Ley de Régimen no se utilice para realizar fines ajenos a los que la sustentan, haciendo hincapié en su explotación para evitar una revisión parlamentaria efectiva de las iniciativas legislativas del gobierno, violando al mismo tiempo el principio de separación de poderes (véase: El caso de los criadores de aves de corral, pp. 35-36), soy de la opinión de que se espera un gran beneficio de la regulación de las reglas del juego en este contexto.
Segunda cuestión: El principio de autonomía del gobierno local
- Los peticionarios en AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 5217/23 argumentaron que el principio de autonomía del gobierno local debe reconocerse como un principio constitucional, y que la Ley del Fondo Arnona es inconstitucional, ya que viola desproporcionadamente dicho principio. Mi colega se explayó y profundizó en la situación y el papel del gobierno local en el sistema de gobierno israelí, con sus numerosas ventajas y deficiencias; Así como sobre la naturaleza y la naturaleza del principio de autonomía del gobierno local, con sus virtudes y limitaciones (para una revisión extensa, véase también: Yishai Blank, "The City and the Law: Local Autonomy and the Constitutional Status of Local Government in Israel", Legal Studies 31-50 (próximamente) (en adelante: Blank)). No hay necesidad de repetir las cosas. Por lo tanto, me conformaré con unas breves observaciones.
- Estoy de acuerdo con mi colega en que "en el estado actual de las cosas y en el marco de las peticiones que tenemos ante nosotros, es difícil reconocer en el momento actual el estatus constitucional del gobierno local y la autonomía local derivada de él". De hecho, a pesar de que el gobierno local es "un componente importante y significativo del sistema de gobierno en Israel", su estatus aún no ha sido regulado a nivel constitucional por las Leyes Básicas (véase: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 5119/23 El Movimiento por la Integridad Moral v. Knesset, párrafo 4 de la opinión del juez Barak-Erez (26 de octubre de 2023) (en adelante: el caso del Movimiento por la Integridad Moral)). Este es el punto de partida y, en gran medida, el punto final. Aclararé lo que he dicho.
- Dada la importancia democrática del gobierno local, y dada la complejidad del tejido institucional de relaciones que mantiene con el gobierno central, parece que la falta de regulación constitucional del estatuto del gobierno local puede verse, en gran medida, como una contraindicación. Es difícil negar que una cuestión tan importante, tanto en el ámbito de las relaciones entre los diversos órganos de gobierno, como en el nivel de las relaciones entre los ciudadanos y los órganos de gobierno que gestionan sus vidas, debería ser regulada por una legislación básica.
- Además. Otro indicio de la existencia de Lacuña en este caso se puede encontrar en el hecho de que ya hace unas cuatro décadas, el derecho a votar y ser elegido para las autoridades locales se reconocía como un derecho básico: "El derecho a votar y a ser elegido para el gobierno local es parte de los derechos básicos que no están escritos en un libro, y de acuerdo con los cuales se interpreta cada pieza legislativa" (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 753/87 Burstein v. Minister of the Interior, Corte Suprema Israel 42 (4) 462, 474 (1989); ver también: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 233/86 Ben Yitzhak c. el Ministro del Interior, Corte Suprema Israel 40(4) 505, 511 (1986); esta determinación se ha repetido muchas veces desde entonces, pero aún no se ha decidido si dicho derecho está anclado en las Leyes Fundamentales (véase: El Movimiento por la Integridad Moral, párrafo 19 de la sentencia del Presidente interino Vogelman)). Analíticamente, el reconocimiento de este derecho debe, en gran medida, basarse en una norma institucional adecuada, ya que sin ella el derecho puede vaciarse fácilmente de su contenido; Por lo tanto, en la medida en que no existan restricciones institucionales sobre el daño significativo al estatus del gobierno local, y tal vez incluso su abolición, el derecho a votar y ser elegido para el gobierno local puede carecer de sentido en la práctica. Por lo tanto, en la medida en que no existe una disputa real sobre el estatus del derecho a votar y ser elegido en las autoridades locales -y este parece ser el caso-, la ausencia de una norma institucional en la que se basa es una deficiencia real; Como mínimo, es muy difícil ver el estado de cosas antes mencionado como un "arreglo negativo" o una omisión deliberada (ver y comparar: Hagai Schlesinger "¿Los fundamentos del derecho constitucional? Sobre las raíces conservadoras en el caso Kwantinsky" Mishpatim 35:26-28 (por publicar)).
- Sin embargo, la mera existencia de una deficiencia no indica necesariamente que debamos terminar el trabajo; o que tengamos la autoridad para hacerlo. ¿Cuándo se me puede exigir que complete una laguna constitucional? En el pasado, he tenido la oportunidad de abordar el siguiente tema:
"La debida atención al estado parcial de la constitución israelí , a las cuestiones constitucionales de alto nivel que aún no han sido abordadas por la autoridad constituyente; la falta de uniformidad con respecto a la rigidez y supremacía de las diversas disposiciones constitucionales dispersas en las Leyes Fundamentales; y la relativa facilidad con la que es posible cambiar, enmendar y derogar las Leyes Fundamentales - impone al tribunal una gran responsabilidad de impedir, en la medida de lo posible, en el marco de las posibilidades interpretativas que se le presentan, la creación de "anomalías constitucionales".