[...] De hecho, no es deseable que el fracaso del poder constituyente, más de 70 años después del establecimiento del Estado, nos lleve a una anomalía constitucional, en la que los asuntos relativamente menores reciben una protección constitucional rígida, mientras que los asuntos constitucionales básicos permanecen sin regular. En este sentido, una interpretación constitucional desde una perspectiva amplia suele conducir a una interpretación expansiva del texto constitucional, en un intento de deducir del texto constitucional existente lo que no está explícitamente escrito en él.
Al mismo tiempo, como he señalado, una visión amplia de la totalidad de nuestras leyes básicas puede llevarnos en la dirección de un pensamiento opuesto, es decir, a una tendencia interpretativa estrecha: "La falta de regulación de un libro requiere que el tema sea examinado con el mayor cuidado" (Kwantinsky, ibid.). La revisión judicial constitucional de las actividades de los poderes legislativo y ejecutivo es un asunto serio. Esta revisión judicial necesita legitimidad democrática. No debemos subestimar la dificultad anti-mayoría que se cierne sobre ella como una nube [...] Cuando llegamos a interpretar las disposiciones constitucionales, debemos caminar sobre terreno estable. Mientras no haya una constitución para Israel, este terreno se ve socavado. Es inapropiado que el juez llene una deficiencia en la constitución en virtud de las reglas 'ordinarias' que se aplican para completar una laguna en la ley [...]. Extraer un significado interpretativo concreto de los principios constitucionales básicos abstractos requiere un ancla estable; tanto en términos de las reglas de interpretación como en términos de la legitimidad democrática que subyace a la revisión judicial. Como se ha señalado, el estado de las Leyes Fundamentales que tenemos ante nosotros, que están hechas de retazos y retazos, exacerba la preocupación por la desviación de los límites de la legitimidad democrática que necesitamos [...] Este es el significado opuesto de la 'visión amplia' con la que hemos abierto, que conduce a una tendencia interpretativa restrictiva, cautelosa y restringida" (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 3390/16 Adalah – The Legal Center for Arab Minority Rights in Israel v. Knesset, párrafos 54-56 (8 de julio de 2021) (en adelante: el caso Adalah); Énfasis agregado – v. S.; Véase también: Asunto Kwantinsky, apartado 55 de mi sentencia.
- La legitimidad democrática requerida para la interpretación constitucional -y en particular, la que se ocupa de llenar una deficiencia inconstitucional- tiene dos cabezas principales: legitimación procesal y legitimidad social. La calificación procesal se basa en el hecho de que "los redactores del texto tienen la autoridad, según el supuesto, para determinar el contenido de la constitución. En vista del procedimiento en el que se determinó el texto constitucional, incluida la institución que redactó la constitución, se presume que el texto constitucional expresa las percepciones del público y, por lo tanto, una interpretación es legítima si es consistente con el significado razonable del texto" (Barak Medina, "El derecho constitucional a la igualdad en las sentencias de la Corte Suprema : dignidad humana, interés público y justicia distributiva", Mordechai (Motta) Kremnitzer 67, 83 (Ariel Bendor et al. 2017)). La validez como se mencionó anteriormente, por lo tanto, existe solo cuando se trata de una interpretación que tiene un anclaje razonable en el texto constitucional. La formación social se ocupa de dar peso normativo a las percepciones sociales aceptadas con respecto a la interpretación de la constitución. Estas percepciones se expresan, ante todo -pero no sólo- en la forma en que la disposición constitucional se interpreta y recibe contenido concreto en la legislación (ibíd.; véase también: caso Adalah, párrafos 63-65; para un análisis canónico del concepto de legitimidad en la interpretación constitucional, véase: Richard H. Fallon, Jr., Legitimidad y Constitución, 118 Harv. L. Rev 1787 (2005)).
- En nuestro caso, parece que tal legitimidad social, al menos hasta cierto punto, con respecto al alto estatus del gobierno local, existe de hecho (pero véase la excepción a continuación, en el párrafo 24). Esto se puede aprender de dos fuentes principales. En primer lugar, desde el aspecto legislativo, como señaló mi colega, "el principio de la autonomía del gobierno local se expresa en varios procesos legislativos de la Knesset, que buscaron fortalecer su estatus y otorgarle más poderes"; esto se suma a muchas leyes que anclan su naturaleza y estatus (un claro ejemplo de esto, que ilustra el aspecto democrático del gobierno local, se puede encontrar, por ejemplo, en la Ley de Autoridades Locales (Elecciones), 5725-1965; ver también: Artículo 249, apartado 29, dela Ordenanza de Municipios [Nueva Versión] (en adelante: la Ordenanza de Municipios); Artículo 146 de la Ordenanza de Consejos Locales, 5711-1950; artículo 63 de la Orden de Consejos Locales (Consejos Regionales), 5718-1958); Para examinar la tendencia a ampliar las facultades de las autoridades locales mediante la legislación, véase, por ejemplo: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 10104/04 Peace Now – On Educational Enterprises v. Commissioner of Jewish Settlements in Judea and Samaria, Corte Suprema Israel 61(2) 93, 151-156 (2006); Ariel Finkelstein y Yuval Yaakov Bartov, El marco de relaciones entre el gobierno central y el gobierno local , 124-133 (Investigación de políticas 192, Instituto de Democracia de Israel, 2023) (en adelante: Finkelstein y Bartov); Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que también se pueden encontrar tendencias opuestas en la legislación. Véase: Blank, pp. 44, 50).
- En segundo lugar, desde una perspectiva histórico-social, el gobierno local tiene una importancia única, especialmente desde una perspectiva democrática: "Durante el Mandato Británico, los habitantes del país no tenían derechos políticos de primer orden, ya que el gobierno central no era democrático. Sin embargo, en el ámbito local se celebraron elecciones, de modo que la participación ciudadana activa, ya sea mediante el ejercicio del derecho al voto o mediante la elección, se expresó realmente en la política local. Por lo tanto, se puede decir que el derecho al voto y el derecho a ser elegido en la esfera local existían incluso antes de que se anclaran en el nivel nacional. De hecho, con el establecimiento del Estado, el régimen cambió fundamentalmente y nació la democracia a nivel nacional-nacional. Sin embargo, esto no resta importancia a la democracia local" (The Movement for Integrity, párrafo 7 de la opinión del juez Barak-Erez; para más información, véase también: Issachar Rosen-Zvi, "The Place of Justice: The Law of Local Government and Social Injustice", Iyunei Mishpat 417, 422-428 (2004)). Parecería que no iría tan lejos como para decir que este estatus especial se ha arraigado en los conceptos básicos de la sociedad israelí, por lo que es difícil, casi imposible, imaginar una situación en la que se abolirá el sistema de gobierno local, se negará su discreción independiente o los niveles electos de las autoridades locales serán reemplazados por funcionarios gubernamentales en nombre del gobierno central (ver y comparar: Blank, p. 54; La institución del llamado comité permite al Ministro del Interior reemplazar al jefe de la autoridad local y al consejo de la autoridad local, pero solo en circunstancias excepcionales y como último recurso. Véase: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 10963/05 Haj c. Ministro del Interior (13 de febrero de 2006)). Otra expresión de esto se puede encontrar en el reconocimiento del derecho a votar y ser elegido en las autoridades locales como un derecho básico, como se dijo anteriormente, desde la antigüedad.
- Sin embargo, como expliqué anteriormente, en una legitimación social no segregada, la legitimidad democrática requerida para completar la laguna constitucional también requiere legitimación procesal, es decir, anclarla en el texto constitucional. No se dispone de tal anclaje, en cuanto al estatuto del gobierno local, y en particular en lo que respecta a la autonomía que se le otorga. Tampoco es posible, aunque solo sea escrupulosamente, sacar tal conclusión de una norma constitucional existente (para una posición diferente, véase: Autoridad Administrativa de Yitzhak Zamir 453 (2010); Blank, pp. 54-61). Tal como están las cosas, soy de la opinión de que en la situación legal prevaleciente, no se puede atribuir rango constitucional al principio de autonomía local. En estas circunstancias, es evidente que no hay lugar para examinar los argumentos de los peticionarios sobre sus méritos en cuanto a la violación de este principio.
- Habiendo dicho lo que dije en el plano jurídico «limpio», señalaré que, en lo que a mí respecta, otra razón por la que debemos abstenernos de determinar que el principio de autonomía local tiene un rango constitucional, a falta de una norma constitucional bien fundada en la que basarse, es que esta cuestión forma parte de un amplio litigio público. Por lo tanto, aunque existe, como se ha señalado, un acuerdo relativamente amplio sobre la importancia del gobierno local per se, en los últimos años la cuestión de la naturaleza de la relación del gobierno local con el gobierno central ha adquirido un "lugar de honor" en el discurso público. A menudo se escuchan argumentos, de un lado o del otro; El arbusto es fértil. Dada la naturaleza del tema, creo que haríamos bien en dejar que se agote el discurso y dejar la decisión sobre estas importantes cuestiones al ámbito en el que deben aclararse, que es el ámbito público.
- Para concluir la discusión sobre la cuestión del estatus constitucional del principio de autonomía del gobierno local, señalaré que estoy de acuerdo con mis colegas en que si reconocemos el estatus constitucional de este principio en el marco de esta petición, o si la legislatura constituyente lo reconocerá en el futuro en el marco de las Leyes Fundamentales, su lugar, en la medida en que se determine, en la constitución institucional. Esto se debe a que, por su propia naturaleza y esencia, se ocupa de regular las relaciones entre las autoridades gubernamentales.
- En este contexto, también tomaré nota del argumento de los peticionarios de que la ley viola el principio de autonomía de las autoridades locales de manera inconstitucional, ya que la violación no cumple con los criterios de la cláusula de limitación. Sin embargo, la cuestión de si es posible aplicar una "cláusula de limitación implícita", cuando se trata de una ley que viola un principio gubernamental (en contraposición a un derecho básico), que está anclada en una ley fundamental que no incluye una cláusula de limitación explícita, es una cuestión seria, compleja y complicada, que aún no ha sido decidida por las sentencias de esta Corte (véase, por ejemplo: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 2605/05 The Academic Center for Law and Business, División de Derechos Humanos v. Ministro de Finanzas, párrafo 63 de la sentencia del Presidente Beinisch (19 de noviembre de 2009), y compárese con el párrafo 16 de la opinión del juez E. Levy; AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 9518/16 Harel v. Knesset of Israel, párrafo 58 de la sentencia del Vicepresidente E. Rubinstein (5 de septiembre de 2017); AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 5969/20 Shafir v. Knesset, párrafo 65 de la sentencia del Presidente Hayut (23 de mayo de 2021); para evitar dudas, este es un asunto diferente al discutido en Audiencia Civil Adicional 92/03 Mofaz v. Presidente del Comité Central de Elecciones para la Decimosexta Knesset, Corte Suprema Israel 57 (3) 793, 811 (2003), donde se habló de una cláusula de limitación implícita en el contexto de una violación de un derecho básico; ver también: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 3166/14 Gutman v. Attorney General, párrafo 63 de la sentencia del presidente (retirado) A. GruILS y párrafo C de la opinión del vicepresidente E. Rubinstein (12 de marzo de 2015), y comparar con la opinión del juez S. Govran, así como el párrafo 2 de la opinión del juez Hayut, el párrafo 4 de la opinión del juez A. Vogelman y el párrafo 6 de la opinión del juez H. Meltzer).
- Obviamente, en nuestro caso la dificultad se agudiza, ya que el principio de autonomía local no está anclado en una ley fundamental. Este es el caso, y dado que la cuestión no es necesaria para una decisión en el marco de la petición en cuestión, no veo una buena razón para abordarla; Por lo tanto, soy de la opinión de que haríamos bien en dejar la decisión al respecto para el futuro.
Reclamos de violación de derechos constitucionales – Notas preliminares
- Los peticionarios en AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 4156/23 argumentaron, entre otras cosas, que la Ley del Fondo Arnona viola el derecho constitucional de las autoridades locales a la propiedad y la igualdad. Antes de pasar al examen de estos argumentos, se plantea una cuestión fundamental en cuanto a la posibilidad misma de reconocer los derechos constitucionales de las autoridades locales. A primera vista, esto es absurdo: la mayoría de los derechos constitucionales en nuestra ley están consagrados, ya sea explícita o implícitamente, en la Ley Básica: Dignidad y Libertad Humanas; ¿cómo pueden las autoridades locales mantener los derechos otorgados por una Ley Básica que tiene la intención explícita de proteger a los seres humanos? De hecho, en el nivel teórico, existe una dificultad considerable para atribuir derechos constitucionales a una entidad no humana (esta dificultad está conectada en más de un sentido con la discusión canónica de Felix Cohen, Tonterías trascendentales y el enfoque funcional, 35 L. Rev 809 (1935)).
- Sin embargo, estudios posteriores muestran que el asunto es más complicado y complejo. Primero, como ancla formal, la sección 4 de la Ley de Interpretación, 5741-1981, establece que "cuando se trata de una persona, cualquier grupo de personas en el sentido de una persona, ya sea una corporación o no". Las autoridades locales son corporaciones (véase: artículo 7 dela Ordenanza de Municipios) y, en cualquier caso, se trata de un "grupo de personas". Por lo tanto, aunque está claro que esto no determina necesariamente la interpretación de las disposiciones de la Ley Fundamental: Dignidad y Libertad Humanas, esta disposición enseña que la cuestión plantea una verdadera cuestión interpretativa, que se desvía de la "primera impresión" que causa (que la disposición de una ley ordinaria no dicta una interpretación de una disposición de una Ley Fundamental, pero ciertamente puede usarse en el trabajo de interpretación, véase, por ejemplo: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 1384/98 Avni c. el Primer Ministro, Corte Suprema Israel 52(5) 206, 211 (1998); AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 5261/04 Fuchs c. el Primer Ministro de Israel, Corte Suprema Israel 59(2) 446, 457 (2004)).
- También en el plano sustantivo, en algunos casos hay razones bastante fuertes para aplicar los derechos constitucionales a una personalidad jurídica que no es humana: "En primer lugar, detrás de toda personalidad jurídica se esconde, al final, un ser humano. La eliminación de una personalidad jurídica que no es un ser humano del ámbito de aplicación del estatuto constitucional de los derechos humanos perjudicará gravemente a los seres humanos. En segundo lugar, el derecho a constituir -que también es un derecho constitucional- quedará desprovisto de todo contenido real, si la sociedad que se establece no goza de derechos constitucionales. Finalmente, la actividad a través de cuerpos legales no humanos es elemental en nuestra sociedad. Una sociedad moderna no puede ser derrotada sin ellos. La negación de los derechos humanos por parte de estos organismos dañará gravemente el tejido de la vida moderna" (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 4593/05 United Mizrahi Bank Ltd. Primer Ministro, párr. 10 (20 de septiembre de 2006) (en adelante: Mizrahi Bank 2006); Para una crítica de este análisis, véase: Ofer Sitbon, "On Persons, Corporations and Everything in Between: Should the Basic Law: Human Dignity and Liberty Apply to Corporations?" Kiryat Mishpat 8 107 (5769) (en adelante: Sitbon)). Aunque es posible plantear algunas reservas y críticas con respecto a estas razones (como aclararé a continuación), parece, por regla general, que estas razones tienen su lógica a un lado. Así, no debemos olvidar, por ejemplo, que en el caso Kol Ha'am, la sentencia, que es quizás la más fundacional en el ámbito de la protección de los derechos en la tradición constitucional del derecho israelí, el tribunal protegió la libertad de expresión de un periódico; no de un ser humano (AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 73/53 Kol Ha'am Ltd. v. Minister of the Interior, Corte Suprema Israel 771 (1953)).
- Al mismo tiempo, se entiende que las razones mencionadas no son válidas en todos y cada uno de los asuntos, y su intensidad varía de un contexto a otro. Además, por la propia naturaleza de algunos derechos, como el derecho a la vida, el derecho a la integridad corporal y el derecho a la dignidad humana, es necesario que se apliquen solo a los seres humanos (véase, por ejemplo, Aharon Barak, "La corporación y la ley básica: dignidad humana y libertad", Mizanei Mishpat 8, 11, 23 (2013)). Por lo tanto, la jurisprudencia sostuvo que "la expresión 'persona' en la Ley Fundamental también incluye una personalidad jurídica que no es un ser humano, siempre que la esencia del derecho otorgado en la Ley Fundamental y la naturaleza de la personalidad jurídica que no es una persona sean coherentes con esta conclusión" (Mizrahi Bank 2006, párr. 10 (énfasis agregado – v. ); Véase también: AUDIENCIA CIVIL ADICIONAL 7611/01 Maccabi Magen Cooperative Society for Mutual Insurance against Diseases Ltd. v. Minister of Finance, párr. 39 (20 de agosto de 2006); Poultry Breeders Case, págs. 66-67).
- Lo que se ha dicho hasta ahora se ha dicho, por regla general, con referencia a las corporaciones que están en manos privadas. Para varios tipos de corporaciones estatales y públicas, incluidas las autoridades locales, el punto de equilibrio puede ser diferente. Por un lado, se trata de una autoridad subordinada al gobierno central, y que puede verse perjudicada por acciones injustificadas llevadas a cabo por él, que pueden conducir -directa o indirectamente- a perjudicar a los propios residentes de la autoridad. Por otro lado, es una autoridad gubernamental que puede usar la fuerza, al menos en algunas áreas de la vida, contra sus residentes, que están protegidos ante todo por los derechos constitucionales. En vista de la complejidad, se determinó en este contexto que "la aplicación de los derechos básicos a las empresas públicas y el grado de protección constitucional de los mismos estarán determinados por la naturaleza de la empresa pública. Cuanto más lejos esté una corporación pública en esencia de una autoridad gubernamental y más cerca en esencia de una corporación privada , entre otras cosas en términos de la naturaleza de las funciones que cumple y el propósito de su establecimiento, y en términos de su estructura y composición, mayor será la tendencia a reconocerla como sujeto de derechos humanos otorgados a una corporación privada, y viceversa" (Poultry Breeders, p. 67).
- En vista de lo anterior, y del hecho de que una autoridad local es una corporación pública con claras características gubernamentales, soy de la opinión de que es posible reconocer el derecho constitucional de una autoridad local en un determinado contexto, bajo dos condiciones acumulativas: (1) el derecho, por su propia naturaleza, puede atribuirse a una corporación pública; 2) La falta de reconocimiento del derecho de la autoridad en este contexto puede, con gran probabilidad, dar lugar a un perjuicio a los residentes de la autoridad (me parece que mi colega se refiere a cosas similares en el apartado 100 de sus conclusiones). Por lo tanto, el principal "peso justificable" del derecho no radica en el daño potencial a la autoridad en sí, sino a sus residentes (para un enfoque similar, que enfatiza que la razón principal para "apoyar el reconocimiento de los derechos humanos por parte de las corporaciones es la necesidad de proteger los derechos de las personas que están incorporadas dentro de su marco", ver: Dafna Barak-Erez, "Abriendo una palabra: poniendo al hombre en el centro – en el lugar del hombre en la ley", Iyunei Mishpat 39: 5, 41-42 (2016)).
- En este sentido, el reconocimiento del derecho constitucional de la autoridad local equivale, en gran medida, al reconocimiento de la acumulación de derechos constitucionales individuales de los residentes, en la medida en que los exista en el contexto que nos ocupa. Este punto de equilibrio permitirá proteger los intereses significativos de los residentes del municipio como residentes, que pueden verse perjudicados como resultado de la acción del gobierno central; y al mismo tiempo, garantizar que el derecho constitucional no permita a la autoridad local, como autoridad gubernamental, perjudicar -aunque sea involuntariamente- a las personas a las que se pretende, en esencia, proteger los derechos constitucionales (al enfoque propuesto en un contexto con puntos de convergencia para nuestra materia, ver y comparar, con los cambios necesarios: Oren Gazal-Eyal y Amnon Reichman: "¿Los intereses públicos como derechos constitucionales? Mishpatim 41, 97 (2018); Para más información, véase también: Barak Medina, Human Rights Law in Israel, 59-61 (2016) (en adelante: Medina)).
Es posible ampliar la cuestión del reconocimiento de los derechos constitucionales de las autoridades locales, pero parece que para debatir las peticiones que nos ocupan, basta con lo que se ha dicho hasta ahora a nivel general y de principios. Por lo tanto, pasaré a una discusión de los argumentos de los peticionarios con respecto a la violación de los derechos constitucionales.