En este asunto, el tribunal de primera instancia dictaminó que las instalaciones eléctricas en el lugar, que son postes ordenados, son "edificios". También se sostuvo que lo que entra en el marco de una estructura es cada orden y cada columna por separado, en contraposición a toda la superficie del terreno sobre la que fueron erigidos, y por tanto su área debe calcularse.
También surgió la cuestión de si las columnas, desfiles e instalaciones en el terreno están exentas de impuestos municipales en cuanto a líneas de infraestructura y servicios de conexión, como se ha mencionado anteriormente En la sección 274B a la Ordenanza redactada en el momento pertinente, antes de su enmienda en la Ley de Arreglos. El tribunal analizó la cuestión de la aplicación de la exención a las instalaciones de la empresa y llegó a la conclusión de que la exención no se aplica a ellas. Su postura es que, para efectos de impuestos municipales, el sitio en su conjunto debe clasificarse y no desmantelarse en sus componentes; Desde la perspectiva de la totalidad, no hay margen para conceder la exención.
En cuanto al método de medición, se dictaminó que debe medirse la superficie de terreno sobre la que se extiende cada instalación o estructura. Por tanto, el área de cada poste eléctrico se calculará según el área que se extiende entre sus ramas. Las partes acordaron que la medición en sí se realizaría como parte del procedimiento de objeción y apelación. Sujeto a la medición real del área, el tribunal rechazó la petición.
La empresa apeló esta sentencia ante nosotros.
Discusión y decisión
- El punto principal de la apelación es la cuestión central: si la ISBB tiene derecho, en las circunstancias de este caso, a ser parcialmente liberada del acuerdo de conciliación que celebró con la empresa; También surgen cuestiones específicas respecto a la caracterización de las instalaciones ubicadas en el sitio para la imposición de impuestos municipales, la emisión de la aplicación de la exención a estas instalaciones y el método de medición adecuado a adoptar. Discutiremos estas preguntas en orden.
El contrato de autoridad y la norma de liberación
- Un contrato entre una autoridad pública y el individuo abarca dos mundos del derecho: el mundo del derecho privado y el mundo del derecho público. Al celebrar un acuerdo, la autoridad pública actúa en calidad de parte en el derecho privado, a los que se aplican los principios del derecho contractual, ante todo el principio de que los acuerdos deben ser respetados. Por otro lado, al celebrar un acuerdo, la autoridad pública no está sujeta a ninguna entidad privada que esté motivada por la aspiración de promover su propio interés privado legítimo, estando sujeta a los deberes de buena fe. La autoridad pública también es responsable del interés público en celebrar un acuerdo regulado por el derecho privado, y no deja de actuar como fiduciario público con el fin de promover el bien público. Existe una tensión interna inherente entre los deberes de la autoridad pública como parte de un contrato regulado por el derecho privado y sus deberes como entidad en el derecho público, que es responsable de promover el bien público. En diversas situaciones, puede existir una contradicción interna y una contradicción entre el mundo del derecho privado y el mundo del derecho público, que se aplican a la autoridad pública al celebrar un contrato con el ciudadano. El aspecto contractual del encargo subraya la obligación de la autoridad de cumplir con su obligación contractual. El aspecto público puede, en ciertas circunstancias, imponer a la autoridad la obligación administrativa de liberarse del contrato, con el fin de promover un interés público general de peso e importancia. La tensión interna entre estas dos fuerzas, que actúan sobre la autoridad pública como parte de un acuerdo con el ciudadano, es una tensión incorporada, que requiere encontrar un equilibrio adecuado que cierre la brecha existente entre estos dos centros de poder, que tiran de la autoridad en su propia dirección.
- Las disposiciones del derecho contractual y del derecho administrativo se aplican al contrato gubernamental; se crea una dualidad normativa que caracteriza al contrato administrativo (Civil Appeal 6490/97 Al-Haj contra Abu Akel, IsrSC 55(2) 49, 55-56 (1999); Daniel Friedman, "La aplicabilidad de las obligaciones de derecho público a una autoridad pública que opera en la esfera privada," Mishpatim 598 (1975); Dafna Barak-Erez, "Responsabilidad civil en organismos públicos: Dualidad normativa," Law and Governance I 275 (1993); Dafna Barak-Erez, "Liberación de un contrato de una autoridad administrativa: caso de prueba para la dualidad normativa," Mishpat 11 111, 113-116 (2005)). El peso relativo que debe atribuirse a cada uno de los componentes que formulan dicha dualidad es objeto de disputa entre los estudiosos y, en cualquier caso, este peso varía de un caso a otro, de acuerdo con el equilibrio concreto requerido en un caso dado (Dafna Barak-Erez, "Public Law and Private Law - Boundaries and Reciprocal Influences," Law and Government 5, 95, 95-102 (1999)).
- Desde tiempos inmemoriales, las opiniones se han dividido sobre si el elemento dominante en el contrato gubernamental es el derecho contractual, al que se añaden los principios del derecho administrativo, o si es un contrato especial, que se rige principalmente por los principios del derecho público (Tribunal Superior de Justicia 218/85 Arbiv contra la Fiscalía del Distrito de Tel Aviv, IsrSC 40(2) 393, 399 (1986) (en adelante - el caso Arbiv)). Los diferentes enfoques sobre este asunto siguen en desacuerdo y la disputa no se ha resuelto (Gabriela Shalev, Contratos de Autoridad en Israel 27 (1999); Gad Tedeschi, "Acuerdos de Administración Pública con el Individuo," Mishpatim 12 227 (1983); Gabriela Shalev, Contratos y licitaciones de la Autoridad Pública, 69-71 (1999); Yitzhak Zamir, Autoridad Administrativa, I, 217 (1996)). A efectos de nuestro caso, una decisión en esta disputa no es esencial, ya que según cada uno de los enfoques, es necesario, al final del día, encontrar un equilibrio entre el deber del Estado de cumplir un contrato que ha firmado y su responsabilidad pública de utilizar el poder y las competencias que le otorgan para promover el interés público. Dentro del marco de este equilibrio, en circunstancias apropiadas, el Estado está obligado a liberarse de una relación contractual en la que su existencia continuada pueda perjudicar un interés público importante, y al sopesar los intereses en su conjunto, la balanza se inclina a favor del interés público general sobre la preservación del principio de respeto a los acuerdos (Caso Arbiv, en la página 400; Tribunal Superior de Justicia 311/60 Miller, Ingeniero de Agencia e Importación en Apelación Fiscal contra el Ministro de Transporte, IsrSC 15 1989, 2002 (1961); Gabriela Shalev, "La liberación del Estado de contrato," Sussman Book, 159 (1984); Gabriela Shalev, Derecho de Contratos 665-662 (1990); Apelación Civil 394/82 Meisler contra el Ayuntamiento Local de Nesher, IsrSC 37(4) 42, 48 (1983)). Tanto el "modelo contractual" como el "modelo administrativo" del contrato gubernamental buscan en última instancia lograr un resultado similar: cumplir con la obligación del Estado, honrar sus obligaciones contractuales dentro del marco del principio de respeto de los acuerdos, reconociendo al mismo tiempo su poder como autoridad pública, encargada del bien público, de estar libre de las cadenas del contrato en circunstancias en las que el interés público lo requiera y cuando el interés público en la liberación prevalezca claramente sobre la obligación de la autoridad de cumplir sus obligaciones contractuales bajo el derecho contractual.
- De hecho, la obligación del Estado de mantener los acuerdos en los que es parte no es absoluta, sino más bien una obligación relativa:
"Es deber del gobierno gestionar los asuntos del Estado de manera que gane la confianza de la Knéset, y si el gobierno considera necesario un cambio en la política fiscal para satisfacer las necesidades del público, está obligado a garantizar que tal cambio se lleve a cabo. Este es el deber principal del gobierno, y ningún acuerdo puede restar valor a ello, porque si no lo dice, se verá que las necesidades del Estado serán privadas debido a un acuerdo alcanzado con el individuo, y el público en su conjunto se verá perjudicado. El deber del gobierno de velar por el interés público dentro del marco legal no puede verse restringido por virtud de una obligación contractual" (Tribunal Superior de Justicia 242/70 Levib contra el Ministro de Finanzas, IsrSC 24(2) 313, 315 (1970)).
- La ley reconoce, por un lado, el deber de la autoridad gubernamental de respetar los acuerdos de los que es parte dentro del marco del derecho contractual. Sin cumplir esta condición, el valor de los acuerdos celebrados por el Estado se degradará, y la confianza del público en la obligación de la autoridad de cumplir con las obligaciones contractuales asumidas podría verse socavada. Dicho daño a la confianza pública no se limita al estatus de la autoridad en el ámbito de los contratos en los que es parte. Se extiende a amplias áreas en las que opera la autoridad pública, y es susceptible de dañar la confianza del ciudadano en el gobierno como factor ejemplar para el cumplimiento y respeto de la ley. Por otro lado, la autoridad gubernamental, dentro del marco de su función gubernamental, debe considerar las necesidades y el interés público. En caso de conflicto entre ellos, es necesario sopesar y equilibrar intereses (Alex Stein, "Administrative Promise," Mishpatim 14, 255 (1984); Tribunal Superior de Justicia 580/83 Atlantic, Fishing and Shipping Company contra el Ministro de Industria y Comercio, IsrSC 39(1) 29, 36 (1985); Apelación Civil 64/80 Banco de Palestina-Reino Unido (en liquidación) contra el Estado de Israel, IsrSC 38(3) 589, 599-601 (1984)).
- Las normas del derecho administrativo se aplican a discreción de la autoridad pública respecto a la liberación de un acuerdo. Debe tener en cuenta las consideraciones adecuadas y relevantes. Debe ejercer su discreción de forma razonable. La liberación de la autoridad de las cadenas de un contrato, que se encuentra dentro del ámbito de la razonabilidad, no justifica la intervención judicial aunque pudiera haberse actuado de otra manera (Caso Arbiv, 401). Encontrar un equilibrio entre la obligación de respetar el acuerdo y el interés público en la liberación está sujeto a la autoridad competente, y este tribunal no intervendrá en este asunto a menos que la discreción en este asunto se haya ejercido debido a consideraciones indebidas o en una desviación extrema del ámbito de la razonabilidad.
- Para cumplir con el requisito de razonabilidad administrativa al lograr tal equilibrio, la autoridad pública debe relacionarse con todas las consideraciones relevantes en su totalidad y no pasar por alto ninguna de ellas; debe tener en cuenta únicamente las consideraciones relevantes y abstenerse de relacionarse con consideraciones irrelevantes. Debe dar el peso proporcional adecuado a cada una de las consideraciones relevantes y equilibrarlas según su peso relativo entre sí (Tribunal Superior de Justicia 389/80 Golden Pages contra Broadcasting Authority, IsrSC 35(1) 421, 444-447 (1980) (en adelante - el caso Golden Pages); Apelación Civil 3398/06 Antimonopolio Authority contra Dor Alon Energy en Israel, párr. 34 ([publicado en Nevo], 15 de junio de 2006)). La obligación de respetar los acuerdos por un lado, y el interés público opuesto por otro, aportan muchas consideraciones amplias al área de equilibrio, incluyendo la protección de la credibilidad del gobierno, que tiene varias facetas, la credibilidad en el cumplimiento de acuerdos por un lado, pero también la credibilidad inherente al cumplimiento de las obligaciones gubernamentales en el ámbito de la responsabilidad pública; Proteger el interés de confianza de la otra parte en el acuerdo, pero al mismo tiempo ser consciente de la existencia de un interés de confianza calificado de la otra parte, que se supone anticipa la posibilidad de que, en situaciones excepcionales, la amplia responsabilidad pública justifique la liberación de las cadenas del contrato; Y una gran variedad de otras consideraciones.
- El interés público, cuya existencia se considera en el marco del equilibrio, es multifacético, y su contenido varía de un asunto a otro. A la luz del principio de respetar acuerdos, se requiere un interés público con poder especial para justificar la exención de un acuerdo. Las circunstancias que justifican la liberación de una autoridad pública de un contrato del que es parte no son de la misma parte. Es posible que la liberación se deba a un cambio de circunstancias, pero también es posible que la razón subyacente sea una necesidad pública esencial, incluso si no ha habido un cambio sustancial en las circunstancias (Civil Appeal 2761/06 Menorah v. Department of Public Works, National Roads Company in Israel ([publicado en Nevo], 9 de julio de 2007); Apelación Civil 6328/97 Regev contra el Ministerio de Defensa, IsrSC 55(5) 506, 522 (2000)).
Contrato Gubernamental en Asuntos de Arnona
- Un acuerdo entre una autoridad pública y el individuo en materia de impuestos sobre la propiedad es un acuerdo gubernamental (Apelación Civil 2064/02 Aloni Complex en Tax Appeal contra Nesher Municipality, IsrSC 59(1) 111, 118 (2004) (en adelante - el caso Aloni Complex)). Establece un acuerdo contractual entre una autoridad local y el ciudadano respecto al ejercicio de la autoridad gubernamental en materia de recaudación de impuestos municipales. El contenido del acuerdo se refiere a asuntos fiscales (Tribunal Superior de Justicia 199/99 United Steel Enterprises contra el alcalde de Acre ([publicado en Nevo], 3 de enero de 2001)). En un contrato gubernamental en materia de impuestos municipales, las líneas de análisis y equilibrio necesarias entre las tendencias opuestas suelen estar de acuerdo con el enfoque adoptado en los contratos gubernamentales.
- La validez vinculante de un acuerdo en materia de impuestos municipales no anula la capacidad de la autoridad para desviarse de su obligación contractual cuando las necesidades vitales del público lo justifiquen (Apelación Civil 250/88 Histadrut Health Fund contra el Ayuntamiento de Be'er Sheva, IsrSC 44(4) 488, 492 (1989); Tribunal Superior de Justicia 4915/00 Reshet, Communications and Productions Co. contra el Gobierno de Israel, IsrSC 55(5) 452, 477 (2000)).
- La cuestión es, ¿cuáles son las circunstancias en las que existe justicia legal en manos de la autoridad para ser liberada de un acuerdo vinculante debido a la necesidad de realizar un interés público cuyo peso relativo sea decisivo? No es posible establecer de antemano la variedad de consideraciones relevantes para el asunto, y se centran, en su mayor parte, en la naturaleza especial del asunto individual. El equilibrio entre las distintas consideraciones no es un factor rígido. Está influenciado por la importancia de las consideraciones y la intensidad del daño que sufren ( El caso del complejo de Aloni, pp. 120-121). Sin embargo, puede decirse que puede existir una justificación legal para ser liberado de una promesa gubernamental en el ámbito fiscal cuando se produjo un cambio radical de circunstancias tras el compromiso contractual, en una situación en la que el cumplimiento continuado de la obligación contractual, en el contexto de las nuevas circunstancias, contradice sustancialmente los requisitos de la justicia y es incompatible con la responsabilidad básica de la autoridad pública hacia el público (Tribunal Superior de Justicia 4383/91 Shapkman contra Herzliya Municipality, IsrSC 46(1) 447, 455 (1992) (en adelante - el caso Shepkman).
- El alcance de la revisión judicial depende de la existencia de un fundamento para la intervención en el ámbito del derecho administrativo. Por tanto, es necesario examinar si consideraciones inapropiadas guiaron a la autoridad en su decisión, o si esta decisión está contaminada por una extrema irracionalidad que justifica la intervención, dadas todas las consideraciones relevantes que deben tenerse en cuenta, y teniendo en cuenta el peso relativo que debe atribuirse a cada una de ellas en las circunstancias de un caso dado.
Del general al individuo
- En nuestro caso, el Consejo Regional llegó a un acuerdo con la IEC sobre los tipos impositivos municipales para una división de terrenos en un área de 30.000 metros cuadrados (en adelante - el complejo). El complejo contiene un edificio de mando, terrenos vacíos, carreteras y terrenos sobre los que se han construido postes eléctricos, instalaciones, líneas eléctricas, cajas ramificadas y más.
- El 2 de junio de 1996, los ministros permitieron al ayuntamiento modificar los tipos del impuesto municipal sobre la propiedad en relación con la empresa, de tal manera que en 1996 la tarifa para el complejo era de 12,6 ILS por metro cuadrado. La tarifa mencionada era muy cercana a la tarifa para terrenos ocupados (no construidos), y caía mucho más bajo que la tarifa mínima para otros edificios, aunque el complejo se clasifica como industrial, de servicios y comercio.
- Según el contrato, se acordó que para el terreno, la empresa pagaría las siguientes tarifas por metro cuadrado para los años siguientes: 1995 - 5 NIS; 1996 - 12,6 ILS y 1997 - 8 ILS. También se acordó que, a partir de 1997, las tasas se incrementarían según la tasa de incremento que se aplica a los "terrenos ocupados" en el Reglamento de Arreglos. En 1998, la empresa cobró 9,35 ILS por metro cuadrado, y para los años siguientes, hasta 2001, 10,09 y 10,17 ILS por metro cuadrado. La Ley de Liberación entró en vigor como resultado de la entrada en vigor de la Ley General Arnona de 2002 (Orden Temporal), 5762-2002. La ley establece una cantidad mínima para los impuestos generales sobre la propiedad que una autoridad local debe imponer dentro de sus límites. En el ámbito de oficinas, servicios y comercio, se ha fijado una cantidad mínima de ILS 49,99 para el año fiscal 2002. La diferencia creada por la nueva ley entre la cantidad mínima que debe cobrarse en relación con todos los residentes y las tarifas acordadas en el contrato es de cerca de cinco veces.
- Tras la decisión del tribunal en el caso Mevo'ot Hermon, el consejo en nuestro caso decidió liberar del acuerdo con la empresa solo parcialmente. La publicación se refiere a un área de 667 metros cuadrados de todo el complejo, que alcanza los 30.000 metros cuadrados. Para el año 2002, cobró al apelante a una tarifa de 10,42 ILS por metro cuadrado para una superficie de 29.233 metros cuadrados y 49,99 ILS por metro cuadrado por una superficie de 667 metros cuadrados, según la tarifa mínima de la nueva Orden Arnona emitida tras la Ley Arnona de 2002.
- La zona en disputa, para la que el ayuntamiento decidió liberarse del acuerdo, consta de dos tipos de instalaciones: un edificio de mando con una superficie de 180 metros cuadrados y un terreno de unos 480 metros cuadrados, sobre el cual se construyeron las diversas instalaciones en el lugar. El resto del área, que constituye la mayor parte del complejo, permanece en la valoración original del impuesto sobre la propiedad según el acuerdo y no está en disputa en este procedimiento.
- ¿Está la decisión del ayuntamiento de liberar parcialmente el acuerdo de conciliación con la empresa manchada por irregularidades administrativas? ¿Va más allá del requisito de razonabilidad? Esa es la pregunta que tenemos delante.
- La liberación de la autoridad gubernamental de sus obligaciones contractuales no está en sí misma manchada por consideraciones indebidas o motivos ajenos. El acto de liberación en este caso tiene como objetivo lograr un objetivo público importante, que es crear igualdad en la recolección entre los residentes de la autoridad local. Lograr este objetivo no es una consideración inapropiada ni un motivo ajeno. Otra cuestión es si, en las circunstancias especiales de este caso, la autoridad pública se desvió radicalmente del ámbito de la razonabilidad al decidir liberarse parcialmente del acuerdo mencionado. El requisito de razonabilidad exige que se hayan abordado todas las consideraciones relevantes y que se haya dado un peso proporcional adecuado a cada una de las consideraciones mencionadas para el fin de equilibrarlas.
- En nuestro caso, el Ayuntamiento debería haber considerado, por un lado, la importancia de su obligación contractual bajo el acuerdo, en el que se comprometió a cobrar a la empresa tipos impositivos municipales muy bajos en relación con el complejo, sin limitación temporal. El consejo no negó su responsabilidad contractual hacia la empresa y no subestimó el valor y peso que debe atribuirse al respeto de los acuerdos no solo por parte de individuos, sino también por la autoridad pública. Se ha dado peso al factor de la credibilidad gubernamental, que está relacionado, entre otras cosas, con el compromiso del gobierno de cumplir sus promesas y de cumplir los acuerdos firmados con la ciudadanía, así como acuerdos sobre cuestiones fiscales, incluyendo La liberación de la autoridad de un acuerdo fiscal perjudica la seguridad contractual, resta estabilidad y certeza a las relaciones contractuales y probablemente perjudique la credibilidad del gobierno ante los ojos del ciudadano no solo a nivel contractual sino también público. La liberación puede perjudicar la disposición del ciudadano a llegar a acuerdos con la autoridad pública en el futuro.
- Por otro lado, varias consideraciones públicas apoyan la liberación del Consejo del Acuerdo de Arnona, y son:
- Primero, el acuerdo en cuestión debe evaluarse y percibirse según el estado de cosas que existía en el momento en que se formuló. En junio de 1996, los ministros decidieron fijar el tipo impositivo municipal para la empresa en 12,6 ILS por metro cuadrado. En este contexto, se alcanzó el acuerdo en el que se fijó un arancel de 5 ILS para 1995; para 1996 - 12,6 por metro cuadrado, que cumplía con la orden ministerial, y en 1997 la tarifa se redujo a 8 ILS por metro cuadrado. En estas circunstancias, las diferencias entre las tarifas aprobadas por los ministros y las tarifas contractuales no fueron particularmente grandes, aunque no se aclaró por qué, en primer lugar, los ministros acordaron aprobar una tarifa tan baja para el lugar, que entra en la categoría de industria, servicios y comercio, adecuado para "terrenos ocupados" que no se utilizan para nada.
Dicho acuerdo contractual se extendió durante 7 años y, durante este largo periodo, la empresa recibió una tarifa reducida en virtud del acuerdo, según una clasificación inapropiada, sin aclarar la justificación sustantiva del asunto.