Fundamento Legal Fundamental: Revisión Judicial del Nombramiento del Jefe del Mossad
- Tras revisar las actividades del Comité Asesor, me referiré a las normas relativas a la revisión judicial de la decisión del Primer Ministro de nombrar al jefe del Mossad. La decisión de nombrar al mayor general Goffman, como se mencionó, fue tomada por el primer ministro. El Primer Ministro fue quien entrevistó a "varios candidatos" (según se indica en su anuncio del 4 de diciembre de 2025, que aparece en el párrafo 140 de la respuesta preliminar del general de división Goffman); Fue él quien eligió al general Goffman como su candidato; Y fue él quien recibió la decisión del comité asesor, tras lo cual ordenó el nombramiento. Esto contrasta con los otros seis cargos superiores, cuyos nombramientos son realizados por el gobierno, según la recomendación del ministro responsable (véase: sección 3(a) de la Ley ISA; Sección 3(c) de la Ley Fundamental: El Ejército; Sección 8A de la Ordenanza de Policía; Sección 78 de la Ordenanza de Prisiones [Nueva Versión], 5732-1971; Artículo 8 de la Ley del Banco de Israel, 5770-2010 (en relación con el nombramiento del Vicegobernador, a recomendación del Gobernador). Otra excepción es el nombramiento del Gobernador del Banco de Israel, que es designado por el Presidente del Estado, según la recomendación del gobierno (ibid., en la sección 6). El proceso de nombramiento del jefe del Mossad por el propio Primer Ministro, que constituye una excepción a la forma en que se nombran los seis cargos superiores, se realiza por práctica desde la creación del Estado, y dado que el Primer Ministro es el ministro encargado del Mossad, que actúa como una unidad dentro de su ministerio (párrafos 28-29 de la respuesta preliminar del Asesor y párrafo 22 de la respuesta preliminar del Primer Ministro).
- Estos hechos dictan la naturaleza de la revisión judicial que debe ejercerse al examinar una decisión de nombrar al jefe del Mossad. La principal razón de la revisión que alegan los peticionarios y el Fiscal General es la falta de razonabilidad en el nombramiento, por lo que me centraré en la forma en que se ejerce la revisión judicial sobre este motivo. Como es bien sabido, el ámbito de la razonabilidad varía tanto según la identidad de la parte que toma la decisión como la naturaleza de la decisión en cuestión (para una discusión extensa de este tema, véase: Tribunal Superior de Justicia 5658/23 The Movement for Quality Government in Israel v. Knesset (1 de enero de 2024) (en adelante: la cuestión de la causa de razonabilidad)). Desde la perspectiva del órgano de toma de decisiones, al Primer Ministro se le otorga una discreción muy amplia respecto a decisiones políticas o relacionadas con asuntos de seguridad; se aplica el rango más amplio de razonabilidad (y, por tanto, la revisión judicial más estrecha) cuando la decisión la toma el gobierno en su pleno (véase: Tribunal Superior de Justicia 5853/07 Emunah - Movimiento Nacional de Mujeres Religiosas contra el Primer Ministro, IsrSC 62(3) 445, 519 (2007), y se observó: el asunto del nombramiento de Levy, en los párrafos 8-9; Tribunal Superior de Justicia 427-10-25 El Movimiento por un Gobierno de Calidad en Israel (NPO) contra el Gobierno de Israel, párrafo 37 de la sentencia del vicepresidente Sohlberg (28 de diciembre de 2025) (en adelante: el caso del nombramiento de Zini)). "El estatus del gobierno como poder ejecutivo del Estado es alto y especial, ya que es el poder ejecutivo del Estado, como se establece en el artículo 1 de la Ley Fundamental: El Gobierno" (Tribunal Superior de Justicia 3872/93 Mitral en Tax Appeal v. Prime Minister and Minister of Religious Affairs, IsrSC 47(5) 485, 498 (1993)). El gobierno, como organismo, es responsable ante la Knéset y ante el público por sus acciones (artículo 3 de la Ley Fundamental: El Gobierno; Shimon Sheetrit: El Gobierno: El Poder Ejecutivo - Interpretación dela Ley Fundamental: Gobierno 413 (2018)). Las decisiones tomadas en el pleno gubernamental también se benefician de las ventajas inherentes a la toma de decisiones en un foro amplio, que permite el intercambio de opiniones, la agudización de disputas y la aparición de dificultades (para el efecto de la toma de decisiones en un foro amplio en el ámbito de la razonabilidad, véase: Yitzhak Zamir, Autoridad Administrativa, Volumen 5 – Fundamentos para la Auditoría Administrativa 3591 (2020), y comparar: El caso del alcalde, en la p. 192).
En términos de La naturaleza de la decisión, el tribunal ejerce considerable moderación respecto a las decisiones relativas a los nombramientos de altos cargos, especialmente en las agencias de seguridad (véase: Tribunal Superior de Justicia 5562/07 Schussheim N' El Ministro Para la Seguridad Interna, Párrafo 8 (23.7.2007); Tribunal Superior de Justicia 4072/24 Lavi - Derechos civiles, Administración adecuada y fomento del asentamiento' Ministro de Defensa, párrafo 6 (2 de julio de 2024); Tribunal Superior de Justicia 4684/24 Shani N' Ministro de Defensa, Párrafo 8 (7.8.2024)). Las razones de esto son dos: Primera, una de las herramientas más significativas para implementar la política del designador (en la que, por supuesto, el tribunal no interviene) es el nombramiento de altos funcionarios que, en su opinión, podrán implementar la política; ySegundo, tales decisiones implican consideraciones considerables que el tribunal encontrará difíciles de evaluar y el equilibrio adecuado entre ellas (como una impresión personal de las cualificaciones del candidato, el grado de importancia que debe atribuirse a diferentes tipos de experiencia profesional, etc.).
- Otro aspecto que tiene un gran impacto en la naturaleza de la revisión judicial de decisiones de este tipo se relaciona con el hecho de que el nombramiento es examinado antes de su aprobación por un comité asesor, cuya recomendación tiene gran peso tanto en la decisión del órgano que lo nombra como en la existencia de la revisión judicial del nombramiento. Así, teniendo en cuenta que es un comité independiente y profesional, y la amplia infraestructura que se le presenta en relación con la integridad. Por lo tanto, la determinación del comité de que existió un defecto en la integridad de un nombramiento particular supondrá un obstáculo muy alto (y en algunos casos, incluso insuperable) para la validez del nombramiento a pesar de dicha determinación (véase y comparar: Directiva del Fiscal General 1.1502 "Nombramiento y composición de los Comités Asesores Públicos y sus Métodos de Operación" (13 de enero de 2003)); Tribunal Superior de Justicia 8134/11 Asher contra el Ministro de Finanzas, párrafo 13 de la sentencia del vicepresidente Eliezer Rivlin (29 de enero de 2012); Despido de Bar, en el párrafo 63; Shapira, en la página 5). Por lo tanto, la determinación del comité de que no hubo deficiencia en la integridad del candidato también tiene gran peso, por supuesto, y solo en casos excepcionales el tribunal intervendrá y llegará a la conclusión contraria, en virtud de la cual debe determinarse que el nombramiento es inválido (véase, extensamente: el caso del nombramiento de Zini, en los párrafos 38, 54-55 de la sentencia del vicepresidente Sohlberg; y véase: El nombramiento de Levy, en el párrafo 10). Cabe señalar que el precedente en este asunto no es exclusivo del Comité Asesor, ya que este Tribunal también ha establecido precedentes similares respecto a decisiones de comités de selección u otros comités de nombramiento, que son de naturaleza similar (véase, Misceláneos: Tribunal Superior de Justicia 2365/08 Ometz - Ciudadanos por una Administración Adecuada y Justicia Social y Legal (NPO) contra Comité para el Nombramiento de Jueces, párrafo 8 (5 de febrero de 2009); Tribunal Superior de Justicia 5599/11 Asociación de Periodistas de Tel Aviv contra el Gobierno de Israel, párr. 24 (24 de noviembre de 2011); Tribunal Superior de Justicia 6804/15 Yifat contra Comité parael Nombramiento de Directores en Corporaciones Bancarias, párr. 7 (24 de noviembre de 2015)).
- Por otro lado, la importancia de una revisión judicial efectiva no puede subestimarse cuando resulta que existía un fallo en ese nombramiento, ya fuera procesal o sustantivo (véase: la cuestión de la razonabilidad, en los párrafos 163-166 de la sentencia de la presidenta Esther Hayut, en los párrafos 89-93 de la opinión del juez Amit y en el párrafo 43 de mi opinión). Como se detalló anteriormente, no es posible realizar una revisión judicial real de la mayoría de las actividades de la institución, por lo que es de particular importancia nombrar al director de una institución adecuada, que no haya sufrido un defecto moral. En cierta medida, se puede decir que la única decisión (o al menos, la decisión principal) relativa a la actividad de la institución sujeta a revisión judicial es la decisión que tenemos ante nosotros: la decisión de nombrar al jefe de la organización.
- La combinación de estos datos lleva a la conclusión de que el criterio para la revisión judicial en relación con las decisiones relativas al nombramiento del jefe del Mossad es estrecho pero profundo. Es difícil, ya que esta es una decisión sobre el nombramiento de un puesto superior en un órgano de seguridad tomada por el Primer Ministro, según la recomendación del Comité Asesor; pero es profunda, a la luz de los riesgos significativos que supone un nombramiento indebido y teniendo en cuenta que la decisión sobre el nombramiento fue tomada por el Primer Ministro y no fue discutida ni debatida por el Gobierno en su pleno. La revisión judicial de la decisión será limitada en cuanto a las razones que la respaldan, que en gran medida se reducen a la existencia de consideraciones ajenas en el nombramiento o a la preocupación por un defecto de integridad moral según la opinión del Comité Asesor, y no se refieren a la cuestión de si el candidato presentado es el más cualificado de los posibles candidatos. Sin embargo, en cuanto a la naturaleza de la auditoría por esos pocos motivos, la revisión judicial debe ser profunda — tanto en el trabajo del comité como en sus conclusiones — para garantizar que el designado sea digno del cargo que se supone que debe desempeñar.
- Este es, entonces, el marco que dicta la decisión en las peticiones en cuestión. En el contexto de estas normas, pasaré a una discusión sobre los hechos relacionados con el caso Almakais y examinaré la razonabilidad de la discrecionalidad del Primer Ministro en su opinión. Sin embargo, antes de hacerlo, me gustaría abordar brevemente los argumentos planteados respecto al trabajo del Comité Asesor y las implicaciones que pueden tener en la decisión de las peticiones que tenemos ante nosotros.
La base legal concreta: Los procedimientos celebrados en el Comité Asesor en el caso del mayor general Goffman
- El procedimiento realizado por el Comité Asesor respecto al nombramiento del Mayor General Goffman plantea en la presente fase dos cuestiones que justifican, según los Peticionarios y el Asesor, la intervención en la decisión tomada sobre la base de la recomendación del Comité Asesor: Primero, se argumentó que existían fallos en el proceso de examinar la candidatura del Mayor General Goffman en el Comité, principalmente porque la base fáctica sobre la que operaba el Comité era y sigue siendo parcial (una posición que también surge de la decisión suplementaria del Presidente del Comité). En segundo lugar, se argumentó que, en las circunstancias del caso, debía atribuirse un peso especial a la opinión minoritaria del presidente del comité (que se presentó extensamente en la primera fase del trabajo del comité y se mantuvo en su decisión suplementaria). Abordaré estos dos temas en orden.
Base fáctica
- Como se ha indicado, los peticionarios y el Asesor argumentan que la decisión del Primer Ministro de nombrar al mayor general Goffman debería intervenir, a pesar de la moderación habitual en tales asuntos, ya que se debe atribuir poco peso a la recomendación del Comité Asesor, dado que su recomendación se dio al final de un proceso defectuoso que no permitió formular una base fáctica suficiente y dejó preguntas sin respuesta. El presidente del comité también opinó que era apropiado realizar un examen adicional de varios asuntos antes de tomar una decisión final sobre el nombramiento del mayor general Goffman. No negaré que mi opinión también se siente incómoda con el trabajo del honorable comité en este caso. Sin embargo, tras recibir los suplementos adicionales y emitir la decisión suplementaria del comité, estos defectos no justifican, en mi opinión, aceptar las peticiones, ni siquiera emitir una orden nisi en ellas. Su importancia en este caso es, en mi opinión, una revisión judicial más estricta en relación con la propia decisión. Voy a aclararlo.
- En principio, la forma en que se lleva a cabo el proceso de investigación en el Comité Asesor está en manos del propio Comité (Sección C de la Resolución 3839, y véase: El nombramiento de Zini, en el párrafo 54 de la sentencia del vicepresidente Sohlberg). Sin embargo, el comité está obligado a realizar una investigación satisfactoria, que garantice que su recomendación se base en una plataforma probatoria completa, fiable y detallada, adecuada a la importancia de garantizar la integridad de quienes ocupan los siete puestos superiores. Como es bien sabido, la existencia de una base fáctica suficiente es uno de los requisitos básicos para la validez de las decisiones administrativas (Dafna Barak-Erez, Derecho Administrativo, 1, vol. 439-440 (2010) (en adelante: Barak-Erez, vol. 1)); Tribunal Superior de Justicia 8647/22 Asociación por los Derechos Civiles en Israel contra el Ministerio de Bienestar y Seguridad Social, párr. 82 (18 de septiembre de 2025)). En los casos en que un órgano administrativo esté obligado a consultar con otro órgano antes de tomar su decisión, la ausencia de la base fáctica requerida para la formulación de la recomendación por parte de dicho órgano puede llevar a la invalidación de la decisión tomada sobre la base de esta consulta. En tal caso, el órgano de toma de decisiones no puede basarse en que la recomendación hecha sobre la base de información parcial sea la recomendación adecuada en las circunstancias del caso, y en tal situación ni siquiera es posible determinar que la decisión final tomada sea la correcta, ya que no se basó en un proceso de consulta adecuado: "Es posible que la falla en el proceso [de consulta] sea tan grave que sea apropiado decir que en la práctica no hubo consulta en absoluto. Por ejemplo, [...] Si la información esencial para la consulta ha desaparecido o desaparecido de los ojos de los miembros. En tal caso, puede ser apropiado volver al órgano asesor para llevar a cabo un procedimiento adecuado" (Yitzhak Zamir, The Administrative Authority, Vol. 2 – Administrative Procedure 1224 (2011)). Véase también: Barak-Erez, vol. 1, p. 313. Véase y compare: Tribunal Superior de Justicia 6156/92 Sampo Reinsurance co. Ltd. v. Supervisor de Seguros, Ministerio de Finanzas, IsrSC 47(1) 237, 242 (1993); Tribunal Superior de Justicia 5483/95 Gindi contra el Ministro de Asuntos Religiosos, IsrSC 49(5) 661, 672-673 (1996); (Tribunal Superior de Justicia 5538/09 Peleg contra la Comisión de Servicio Civil, párr. 14 (6 de julio de 2010)). De hecho, en el asunto del nombramiento de Ginosar, se consideró que el procedimiento realizado por el Comité de Nombramientos para examinar el nombramiento de un candidato a Director General de un ministerio gubernamental era inapropiado, ya que el comité no examinó ni abordó cuestiones clave del pasado del candidato, por lo que fue necesario devolverlo para un examen adicional por este comité y luego para una nueva revisión por parte del gobierno. El tribunal argumentó que "en estas circunstancias, si hubieran insistido en el creador de esta recomendación y la decisión del gobierno que la siguió, no habría habido más remedio que cancelar la recomendación (del Comité de Nombramientos) y la decisión (del gobierno)" (Nombramiento de Ginosar, pp. 243-244).
- Para ser precisos, el alcance del deber de formular una base fáctica varía de un caso a otro. En nuestro caso, deben tenerse en cuenta dos circunstancias para determinar el alcance de este deber respecto a la recomendación del Comité Asesor respecto al nombramiento del mayor general Goffman.
Primera, como se detalla detalladamente arriba, el comité tiene una tarea importante dada la importancia fundamental de los siete cargos superiores para la correcta conducta de los órganos centrales en la administración pública. Como sabéis, "Existe una correlación directa entre el objeto de la decisión y sus implicaciones para el individuo y el público, así como el grado de base probatoria necesario para formular la base fáctica sobre la que se basa" (Autoridad para apelar un fallo arbitral 426/06 Hawa N' Servicio penitenciario, Párrafo 14 (12.3.2006). Véase también: Matter Despido del Colegio de Abogados, en el párrafo 91 de la sentencia del Presidente Asociado; Tribunal Superior de Justicia 18225-06-25 Gilon N' Gobierno de Israel, Párrafo 47 (14.12.2025)). Dadas las graves implicaciones de las recomendaciones del comité para el público general en Israel y para los propios candidatos, ciertamente corresponde al comité formular una base fáctica sólida antes de tomar una decisión. Esto es aún más conmovedor, ya que estamos tratando del nombramiento del jefe de un Mossad, con sus características únicas, como se indica en el párrafo 52 anterior.